長期以來，受高強度的國土開發建設、礦產資源開發利用等因素影響，我國生態歷史遺留問題多、保護修復任務重，生態保護修復缺乏系統性、整體性，客觀上存在各自為戰的狀況。2016年~2018年，經國務院批復同意，財政部、原國土資源部、原環境保護部（以下簡稱“三部門”）共同組織實施了3批25個山水林田湖草生態保護修復工程試點（以下簡稱“山水工程”），受到各級地方政府和廣大群眾歡迎。各地在試點探索中總結形成了相關技術措施和典型經驗，同時也發現一些亟待解決的問題。
　　日前，自然資源部辦公廳、財政部辦公廳、生態環境部辦公廳聯合印發《山水林田湖草生態保護修復工程指南（試行）》（以下簡稱《指南》），系統指導和規范各地“山水工程”實施。自然資源部國土空間生態修復司有關負責人就《指南》的起草背景、指南起草框架思路、內容和要點等進行了解讀。
　　落實中央部署  回應實踐需求
　　“黨中央對統籌山水林田湖草系統治理早就有部署要求，貫徹落實這些部署要求，需要指導實踐的準則。這是我國第一個按照山水林田湖草是一個生命共同體理念系統指導我國生態保護修復實踐、帶有通則性質的規范，是一項重要的標志性成果。”生態修復司有關負責人順著時間脈絡，回顧了《指南》出臺的政策背景。
　　習近平總書記多次做出重要指示，強調要“統籌山水林田湖草系統治理”“深入實施山水林田湖草一體化生態保護和修復”。
　　黨的十八屆五中全會提出，要筑牢生態安全屏障，堅持保護優先、自然恢復為主，實施山水林田湖生態保護修復工程。黨的十九大提出，要統籌山水林田湖草系統治理，實施重要生態系統保護和修復重大工程，優化生態安全屏障體系，構建生態廊道和生物多樣性保護網絡，提升生態系統質量和穩定性。十九屆四中全會提出“健全生態保護和修復制度”“統籌山水林田湖草一體化保護和修復”。2018年政府工作報告要求“加強生態系統保護和修復”。
　　2016年~2018年，三部門共同組織實施了25個“山水工程”，加快落實中央關于山水林田湖草生態保護修復的部署要求。
　　“這25個工程試點對貫徹落實習近平生態文明思想、踐行山水林田湖草是一個生命共同體理念發揮了重要示范效應，但也發現了一些亟待解決的問題，包括生態問題識別與診斷不精準、工程實施針對性和科學性不足、績效目標不符合實際、部分修復工程投入成本過高，制度機制不夠完善等，這些都急需統一規范，以指導具體實踐。”該負責人表示。
　　“2019年以來，‘山水工程’有關管理制度文件密集出臺，尤其是項目儲備庫制度的建立，迫切需要全面指導和規范下一步‘山水工程’項目的實施。此外，機構改革后，相關部門如何根據新的職能定位，統籌推進山水林田湖草系統治理，切實改變各自為戰的工作格局，也迫切需要指導和規范。”該負責人說。
　　2017年底，三部門提出，研究制定山水林田湖草生態保護修復工作規程。自然資源部組建后，部生態修復司、國土整治中心等單位緊鑼密鼓，編制形成《指南》。
　　《指南》包括8方面正文和3方面附錄，對“山水工程”實施提出了總體要求，明確了保護修復原則和一般規定，并對“山水工程”實施范圍和期限、工程建設內容、技術流程、監測評估和適應性管理、工程管理等，有針對性地提出了具體要求。
　　體現系統修復  前沿又接地氣
　　“山水林田湖草生態保護修復工程，是按照山水田林湖草是生命共同體理念，依據國土空間總體規劃以及國土空間生態保護修復等相關專項規劃，在一定區域范圍內，為提升生態系統自我恢復能力，增強生態系統穩定性，促進自然生態系統質量的整體改善和生態產品供應能力的全面增強，遵循自然生態系統演替規律和內在機理，對受損、退化、服務功能下降的生態系統進行整體保護、系統修復、綜合治理的過程和活動。與以往生態保護修復相關工程相比，山水工程具有整體性、系統性和綜合性特點。”該負責人解碼了“山水工程”與以往生態保護修復相關工程的不同。
　　一是在空間方面，統籌考慮自然地理單元的完整性、生態系統的關聯性，《指南》明確工程實施范圍不僅限于重要生態系統所在的生態空間，還包括與之密切關聯的農業和城鎮空間，在國土空間開發利用格局和用途管制下分區分類開展生態保護修復，體現整體保護和系統修復思路。二是在要素方面，根據區域自然生態狀況，針對突出生態問題，《指南》提出對一定區域內山水林田湖草等各類自然生態要素進行保護和修復，保護修復要素包含多個，達到系統修復的效果。三是在措施方面，《指南》提出，綜合科學、法律、政策、經濟和公眾參與等手段，組合運用保護保育、自然恢復、輔助再生、生態重建修復模式，采取工程、技術、生物等多種措施，提升綜合治理的成效。四是在工程建設方面，在特定的國土空間內，按照“以塊為主，條線結合”的思路，《指南》提出統籌整合各類生態保護修復工程和項目，形成一體化保護和修復的合力。五是在目標和效益方面，以提升生態效益為主要目標，同時兼顧社會效益和經濟效益，實現人與自然和諧共生。《指南》提出，通過工程實施，實現國土空間格局優化，提高社會—經濟—自然復合生態系統彈性，全面提升國家和區域生態安全屏障質量、促進生態系統良性循環和永續利用。
　　該負責人強調，《指南》明確了生態保護修復要貫徹“堅持人與自然和諧共生基本方略”“山水林田湖草是一個生命共同體”“堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針”“堅持久久為功”，貫徹落實了習近平生態文明思想，在全文均有具體體現。
　　《指南》還參考了世界自然保護聯盟（IUCN）的《基于自然的解決方案全球標準》、國際生態修復學會的《生態修復實踐國際標準》《澳大利亞生態修復實踐國家標準》等相關內容，吸收再野化、近自然、適應性管理等國際生態保護修復先進理念，通過搜集整理國內外生態保護修復典型案例，查閱生態學經典著作和文獻，梳理研究國內200多個相關行業的標準，相關成果都被吸收納入。《指南》提出，各類生態保護修復工程實施要以生物多樣性為重要目標，契合了IUCN《生態連通性保護指南》要求，與國際《生物多樣性公約》總體目標一致。生物多樣性第十五次締約方大會明年5月將在昆明召開，作為負責任的大國，我們要為實現全球生物多樣性目標盡一份力。
　　25個“山水工程”無疑是《指南》最接地氣的參考。《指南》堅持問題和結果導向，強調科學修復，反對以生態修復的名義破壞生態。在編制中充分總結試點做法，充分吸收多方意見，增強了針對性和可操作性。比如針對個別地方出現的“盆景”工程、高價工程、過度修復等突出問題，提出了以本地適宜的生態系統為優先參照標準，在對生態問題進行識別與診斷的基礎上，進行措施評價與優選，實現低成本修復、低成本管護、促進生態系統穩定健康、可持續利用。
　　“論證會時，與會專家表示，《指南》充分體現了習近平生態文明思想，既吸收了國內外相關標準和國際先進理念，注重生態風險管理，做出了適應性管理規定，體現了全生命周期管理的系統觀，具有前沿性；又結合了中國實際，切實指導具體實踐，具有較強系統性、綜合性、針對性和可操作性。”該負責人說。
　　行政管理明確  技術要求科學
　　“將《指南》與國土空間生態修復頂層設計通盤考慮，將其納入制度標準體系的一體化建設。”該負責人說，《指南》編制，充分考慮了與國土空間生態修復有關規劃、項目儲備庫、項目管理、監測評價、技術標準體系等頂層設計相關工作的銜接，體現了行政邏輯和技術邏輯的統一。該負責人也透露，“山水工程”技術標準體系總體架構為“1+N”。其中，“1”是《指南》，定位為總體技術指導性文件。根據《指南》明確的技術流程和關鍵環節，后續將圍繞“1”逐步推進“N”個技術標準的研究，包括實施方案編制規程、驗收規程、效果評價規范、技術導則、適應性管理規范、可行性研究報告編制規程、資金測算規范等。
　　《指南》提出，實施“山水工程”要遵循5方面保護修復原則，包括：生態優先、綠色發展，自然恢復為主、人工修復為輔，統籌規劃、綜合治理，問題導向、科學修復，經濟合理、效益綜合，并提出要落實國土空間用途管制要求等7方面規定。
　　“山水工程”實施范圍以生態空間為主，還會涉及密切相關的農業和城鎮空間。按照國土空間用途管制的要求，《指南》對不同空間提出了保護修復的具體要求。對生態空間，《指南》分3類分別對自然保護地核心區、生態保護紅線內其他區域、一般生態空間提出了要求。對農業空間，《指南》要求維護農田原有生境，保護生物多樣性，打造規模相對集中連片的耕地、草地、濕地、林地等生態系統復合格局，利于促進產業生態化和綠色農業發展。對城鎮空間，《指南》要求保護現有生態廊道，建設生態基礎設施，打通城市內部水系、綠地和城市外圍河流、森林、耕地，形成完整的生態網絡，這與中央高度關注的城市生態安全風險防治、城市“雙修”要求一致。
　　“由于‘山水工程’是在較大的空間范圍內實施的規模較大的生態保護修復活動，因此需要區分不同層級開展工作，在不同尺度上確定不同的目標任務、解決不同的問題，體現整體性、系統性、關聯性和協同性。”該負責人介紹，按照生態學的基本原理，對接國際生態修復標準，結合中國實際，《指南》劃分了區域（或流域）、生態系統、場地三個尺度。從技術流程上，《指南》將“山水工程”劃分為工程規劃、工程設計、工程實施、管理維護四個階段，規定了現狀調查等六方面主要技術環節。同時，《指南》還提出了監測評估和適應性管理的技術要求，并對工程管理的八個環節分別提出了具體要求。
　　“行政邏輯和技術邏輯的統一，增強了《指南》的指導性和適用性，使《指南》既適用于中央財政支持的山水林田湖草生態保護修復工程，也適用于地方自行開展的各類生態保護修復工程；定位立足于指導正在實施‘山水工程’試點，更著眼于全面貫徹落實習近平生態文明思想，為全國開展山水林田湖草生態保護修復提供指導，為下一步建立中央重點生態保護修復資金項目儲備庫、工程實施監管等提供依據，同時為相關決策者、管理者、規劃設計者、施工人員等提供技術支撐。”該負責人說。